Sentencia A. 622/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-622/25

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 622 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6392.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                      Hechos que suscitaron la causa judicial

 

1.                 La SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. interpuso ante la Superintendencia Nacional de Salud solicitud de devolución o glosas a facturas en contra del FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el literal f) del artículo 6 de la Ley 1949 de 2011, sobre conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud[1]. La demandante solicitó el reconocimiento y pago por parte del FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD de las facturas de prestación de servicios de salud brindados a población pobre no asegurada y los servicios “no POS” de la población afiliada al Régimen Subsidiado en Bogotá D.C. con ocasión de la ejecución del Contrato 1478-2013 del 30 de agosto de 2013, las cuales, a juicio de la entidad demandante, fueron glosadas y rechazadas para su pago sin justificación alguna.

 

2.                      Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto

 

2.                 Decisión de la Jurisdicción Ordinaria en su Especialidad Laboral (Superintendencia Nacional de Salud a prevención): el conocimiento de la demanda correspondió inicialmente a la Superintendencia Nacional de Salud. Mediante providencia notificada en el estado 07 del 10 de marzo de 2023 declaró su falta de jurisdicción tras encontrar que las entidades inmiscuidas en el asunto son entidades públicas y que “el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud No incluidos en el Plan Obligatorio de Salud – POS, hoy Plan de Beneficios en Salud – PBS, tanto del Régimen Contributivo como del Subsidiado, así como las controversias que pretendan el pago de obligaciones, relacionadas o derivadas con contratos de prestación de servicios de salud celebrados por entidades estatales, corresponde a los jueces contencioso administrativos”[2].

 

3.                 Para arribar a la anterior conclusión, se valió de la decisión proferida por esta Corte en la Sentencia C-119 de 2008, en la que se estableció que esa Superintendencia ejerce competencia concurrente con la jurisdicción ordinaria laboral para conocer los asuntos atribuidos por ley a dicha jurisdicción, posición que reforzó luego con lo dispuesto en el Auto 1008 de 2021, al reiterar que la Superintendencia Nacional de Salud ejerce atribuciones jurisdiccionales que se asimilan a las propias de los jueces de la jurisdicción ordinaria. Adicionalmente trajo a colación el Auto 785 de 2021, en el que se estableció como regla de decisión que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de asuntos relacionados con recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el Plan Básico de Salud, pues ese tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social -CPTSS-, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. Para finalizar, acudió al Auto 389 de 2021, en el que la Sala Plena de esta Corte estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-.

 

4.                 Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: Una vez surtido el reparto de la demanda, el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Bogotá, en providencia del 11 de octubre de 2024, resolvió que carecía de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó la devolución del expediente a la Superintendencia Nacional de Salud, ordenando a su vez que, en caso de que no se aceptara por parte de dicha entidad el envío, provocaba el conflicto negativo de jurisdicciones ante esta Corte[3]. Como fundamento de su postura estimó que a la luz de lo resuelto por esta Corte en los Autos 472 de 2024 y 2032 de 2023, las controversias sobre glosas y devoluciones de facturas que surjan entre entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- son de conocimiento de la Superintendencia Nacional de Salud. Por lo anterior, devolvió el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud[4], entidad que finalmente remitió el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia[5].

 

5.                 El 10 de abril de 2025, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 11de abril, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador[6].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

3.                      Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

4.                      Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

7.                 Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[8], objetivo[9] y normativo[10].

 

5.                      Determinación de la jurisdicción competente para conocer de controversias sobre las devoluciones o glosas sobre facturas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Reiteración de regla de decisión

 

8.                 Esta Corporación en el Auto 2032 de 2023 concluyó que la jurisdicción competente para conocer sobre controversias derivadas de devoluciones o glosas sobre facturas en el SGSSS era la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral representada por la Superintendencia Nacional de Salud. Esto, tras recordar que el artículo 116 de la Constitución ordena que “excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas” y que el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 radicó en cabeza de la mencionada Superintendencia la competencia para asumir el conocimiento y resolución de conflictos provenientes de devoluciones o glosas a facturas entre entidades del SGSSS.

 

9.                 A su vez y haciendo referencia a la Sentencia C-119 de 2018, el Auto 1757 de 2024, que reiteró la regla de decisión establecida en el Auto 2032 de 2023, recordó que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”.

 

10.             Adicionalmente, estableció que esa Superintendencia es la competente para conocer de asuntos relativos a glosas o devolución de facturas siempre que se acredite que (i) las glosas o devoluciones corresponden a la definición dada en el Anexo Técnico número 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas contenido en la Resolución 3047 de 2008 y que (ii) la controversia se suscite entre entidades pertenecientes al SGSSS.

 

6.                      Examen del caso concreto

 

11.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)     Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Bogotá, como autoridades que integran distintas jurisdicciones y rechazaron tener jurisdicción sobre el asunto.

 

(ii)   Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual cada autoridad judicial alegó la falta de jurisdicción para dirimirla (ver supra § 1). 

 

(iii)Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra § 2, 3 y 4).

 

12.             Superado el anterior estudio, es del caso reiterar la regla establecida en el Auto 2032 de 2023. En primer lugar, por tratarse de una controversia que gira en torno al trámite de devoluciones y glosas de 2068 facturas por concepto de prestación de servicios de salud, las cuales, en efecto, fueron glosadas y rechazadas para su pago por parte del FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD, pese a que la demandante asegura haberlas emitido en cumplimiento de la normatividad vigente -Resolución 3048 de 2008-, lo que a su vez amerita un análisis sustentado en el Anexo Técnico número 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la mencionada resolución.

 

13.             En segundo lugar, porque el conflicto que derivó de la glosa y devolución de las facturas se suscita entre dos entidades pertenecientes al SGSSS, según se explica a continuación. Por una parte, la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., entidad creada mediante el Acuerdo 641 de 2016 a través del cual se efectuó la reorganización del sector salud de Bogotá D.C. como consecuencia de la fusión de empresas sociales del Estado adscritas a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, y que, según el artículo 2 del Decreto 1876 de 1994, presta los servicios de salud “como parte integrante del sistema de seguridad social en salud”. A su turno, el FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD también es una entidad perteneciente al SGSSS en vista de que es un fondo que está a cargo de la Secretaría de Salud de Bogotá, de conformidad con el Acuerdo 20 de 1990 y el numeral 6 del artículo 3 del Decreto 507 de 2013. Por lo tanto, unas y otras se encuentran sometidas a lo establecido por el literal b) del numeral 2 y el numeral 3, ambos del artículo 155 de la Ley 100 de 1993.

 

14.             Por lo anterior, la Corte considera que se reúnen las condiciones que, a la luz del Auto 2032 de 2023 y lo previsto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, imponen que sea la Superintendencia Nacional de Salud la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. en contra del FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD.

 

7.                      Regla de decisión

 

15.             Reiteración del Auto 2032 de 2023. “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”.

 

III.           DECISIÓN

 

16.             Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso que aquí se estudió, promovido por SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. en contra del FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD, le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6392 a la Superintendencia Nacional de Salud para que adelante lo de su cargo y para que comunique la presente decisión al Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Bogotá.

 

TERCERO. Por la Secretaría General de esta corporación, COMUNICAR la presente decisión a los interesados de este trámite. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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